На поддержку сельского хозяйства в среднем за последние годы (2010–2016 гг.) расходовалось от 0,37 до 0,57% ВВП страны (примерно 1,2–1,3% консолидированного бюджета). Как видно из приведенных данных (табл. 29), уровень поддержки по годам был неустойчив и колебался в довольно широком диапазоне.
Таблица 29. Расходы консолидированного бюджета РФ на поддержку сельского хозяйства
Однако поддержка сельского хозяйства осуществляется не только за счет бюджета, но и за счет потребителей, которые платят сельхозпроизводителям большую цену, чем они могли платить при открытом рынке и множестве импортеров. Сумма этой переплаты называется трансфертом сельхозпроизводителям от потребителей. ОЭСР ежегодно по многим странам, включая и Россию, рассчитывает совокупную поддержку сельского хозяйства. Она включает в себя трансферты из бюджета и от потребителей сельхозпроизводителям. Для оценки уровня совокупной поддержки ОЭСР использует показатель доли такой поддержки в ВВП страны. Как видно из данных табл. 30, в России уровень совокупной поддержки в 2015 г. был выше, чем в США и ЕС. Однако и роль сельского хозяйства в экономике России значительно выше, поэтому для объективной оценки необходимо рассчитывать также долю совокупной поддержки в валовой добавленной стоимости сельского хозяйства. Как видно из приведенных ниже данных, в 2015 г. в ЕС и США она была в 1,7-2 раза выше, чем в России (табл. 30), что дает определенные конкурентные преимущества сельхозпроизводителям этих стран.
Таблица 30. Различия в политике поддержки (2015 г.)
Основным источником средств на поддержку сельского хозяйства в России являются потребители продукции сельского хозяйства. На их долю в 2015 г. приходилось 62% совокупной поддержки, а на долю бюджета — 38%. В США в совокупной поддержке сельского хозяйства бюджетная поддержка составляла 83,7%, в ЕС — 82,7%.
В зависимости от проводимой в стране аграрной политики, роль разных источников средств в совокупной поддержке сельского хозяйства существенно различается. Распространено мнение, что поддержка сельского хозяйства в России меньше, чем в европейских странах и США, потому что у нас ограниченные возможности и небольшой бюджет. Это верно лишь отчасти. На самом деле низкий уровень поддержки обусловлен не только относительной бедностью, но и меньшей долей направляемых на такую поддержку средств. А это уже следствие аграрной политики и не связано с показателями развития.
В США и ЕС, где в совокупной поддержке высок удельный вес бюджета, она оказывается за счет богатых и в итоге способствует снижению доли расходов на продовольствие в бюджетах бедных семей. Дело в том, что суммы налогов, выплачиваемых богатыми гражданами и юридическими лицами (даже при плоской шкале налогообложения), обычно выше, чем платежи бедняков. Направляя часть налогов на поддержку сельского хозяйства, государство способствует удешевлению продовольствия и сокращению доли расходов на него в бюджетах семей, в первую очередь в самых бедных, где она чрезмерно высокая.
В России, наоборот, в совокупной поддержке высок удельный вес потребителей сельхозпродукции, и поддержка оказывается за счет бедных, так как в результате растут цены на продовольствие, что приводит к увеличению доли расходов на продовольствие в бюджетах семей. Поддержка за счет потребителей — это поддержка за счет завышения внутренних цен по сравнению с мировыми. При этом страдают самые бедные семьи, которые платят косвенный налог на продовольствие. Кроме того, благодаря высоким ценам на продовольствие основная часть собираемых с российских потребителей средств в итоге поступает крупнейшим производителям сельскохозяйственной продукции — агрофирмам и агрохолдингам, перерабатывающим предприятиям, торговым сетям. Это свидетельствует о приоритетах аграрной политики России.
Неравные условия конкуренции с зарубежными поставщиками сельскохозяйственной продукции и продовольствия возникают также из-за несовершенных российских правил формирования и защиты аграрного бюджета, что наглядно видно из данных табл. 31.
Таблица 31. Формирование и защита аграрного бюджета
В России аграрный бюджет формируется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. Основная часть средств федерального бюджета перечисляется в регионы в виде целевых трансфертов на осуществление конкретных мероприятий господдержки. Самые богатые субъекты РФ — Москва и Санкт-Петербург — в обеспечении продовольственной безопасности страны не участвуют, хотя являются наиболее крупными потребителями продовольствия.
Аграрный бюджет, как и все остальные разделы бюджета, ежегодно формируется на следующий плановый год и на трехлетний период. Процесс начинается в середине года и длится до ноября-декабря. Все это время аграрное лобби, формальное и неформальное, включая Минсельхоз РФ и другие органы управления АПК всех уровней, обосновывают необходимость увеличения сумм государственной поддержки в бюджетах всех уровней. Главными аргументами лоббистов являются господдержка в расчете на гектар или голову скота и то, что доля субсидий в стоимости товарной продукции в России ниже, чем в развитых странах. Редко аргументы подкрепляются расчетами объемов господдержки с учетом плановых темпов развития сельского хозяйства. Минфин и Минэкономразвития, наоборот, обосновывают необходимость сохранения сумм финансирования на уровне предыдущего года или даже их сокращения. Основной аргумент этих ведомств — в развитых странах доля расходов на совокупную господдержку в ВВП ниже, чем в России. В результате многомесячного «торга» формируется аграрный бюджет.
Однако борьба лоббистов на этом не заканчивается. Сразу после принятия бюджета начинаются корректировки. На основе анализа текущей ситуации в отрасли лоббисты доказывают, что фактическое положение (погода, цены на ресурсы и т.д.) в текущем году особо неблагоприятны и в связи с этим необходимо выделить дополнительные средства для поддержки отдельных подотраслей сельского хозяйства, регионов и т.д. В некоторые годы это приводит к увеличению бюджета госпрограммы на 20-30% (в 2013 г. дополнительно было выделено 42 млрд руб., что составляло около 30% к исходному бюджету). Механизмы распределения средств между регионами и сельхозпроизводителями по этим дополнительным мероприятиям, как правило, менее прозрачны и обоснованы, чем по основным мероприятиям.
Во всех странах аграрный бюджет формируется тоже в результате торга лоббистов за и против, но, в отличие от России, например, в США и Канаде он проходит раз в пять лет, потому что основные статьи аграрного бюджеты защищены и не могут меняться в период действия принятой программы господдержки. Кроме того, в США основная часть средств на господдержку выделяется из федерального бюджета, поэтому «бои» ограничены уровнем федерации. Бюджет ЕС формируется на нормативной основе: в него перечисляются импортно-экспортные пошлины за продовольственные товары, 0,3% НДС и 0,755% валового национального дохода
стран — членов ЕС.
Российский аграрный бюджет не защищен и меняется каждый год и многократно в течение года. Государственная поддержка сельского хозяйства — это долгосрочный приоритетный национальный проект, что предполагает определенные гарантии при формировании бюджета на очередной год. На деле в российском законодательстве отсутствуют нормативные акты, обеспечивающие защиту аграрного бюджета или отдельных его статей.
Очень часто политики заявляют о том, что рост сельского хозяйства вызван ростом господдержки. Анализ не подтверждает это вывод. Во первых, номинально (без учета инфляции) расходы на господдержку сельского хозяйства росли, но в сопоставимых ценах после 2009 г. они систематически снижались, кроме 2013 г. (рис. 31).
Рисунок 31. Динамика бюджетных расходов на сельское хозяйство и рыбоводство
Серьезные нарушения равных условий конкуренции имеются также в Евразийском экономическом союзе. В соответствии с Соглашением о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства, уровень поддержки в ЕАЭС рассчитывается как процентное отношение расходов на меры господдержки сельского хозяйства, искажающие рынок, к валовой стоимости произведенных сельскохозяйственных товаров. В соглашении приведена достаточно четкая методика определения сумм господдержки, но совершенно отсутствует методика определения валовой стоимости произведенных сельскохозяйственных товаров. В связи с этим возникли проблемы при расчете уровня господдержки по странам и оценки соблюдения установленных ограничений.
Расчеты уровня по мерам государственной поддержки, искажающим рынок, показали, что на 1 руб. валовой продукции Белоруссия выделяла 19,1 коп. господдержки, а Россия и Казахстан — почти в 4 раза меньше (5,3–5,4 коп.) (2012 г.).
Действующая система господдержки не обеспечивает равные условия конкуренции между субъектами РФ, что ведет к нарушению единства аграрного рынка страны. Происходит это по следующим причинам. Субъекты РФ имеют право финансировать из своего бюджета мероприятия господдержки сельхозпроизводителей, искажающие рынок. В США и ЕС такое финансирование не допускается (табл. 32).
После вступления России в ВТО за счет финансирования мер, искажающих рынок, субъектами РФ могут быть нарушены установленные для страны ограничения по такому финансированию.
Таблица 32. Распределение полномочий между федерацией и ее субъектами
При распределении субсидий между субъектами РФ и между сельхозпроизводителями используются механизмы, искажающие рынок. Субъекты РФ часто не выделяют средства на софинансирование федеральных мероприятий госпрограммы, что лишает всех сельхозпроизводителей на территории субъекта РФ возможности получить субсидию из федерального бюджета. Многие субсидии распределялись на основе конкурсов. Как правило, их победителями оказывались агрохолдинги, а все остальные сельхозпроизводители лишались субсидий и оказывались неконкурентными. Новые правила предоставления субсидий на компенсацию ставок по кредитам с 2017 г. изменили соответствующий механизм, но привели к новым проблемам для сельхозпроизводителей: отсутствию гарантий получения субсидий на весь срок кредита, их ограниченностью, нежеланием банков сотрудничать с субъектами малого предпринимательства.
Таким образом, действующие механизмы субсидирования дают сельхозпроизводителю право подать заявку, но не гарантируют получение субсидий, даже если сельхозпроизводитель выполнил все установленные нормативно-правовыми документами требования. В ЕС, США и многих других странах получение предусмотренных законодательством субсидий гарантируется всем, кто выполнил установленные требования.
Наглядной иллюстрацией неравных условий конкуренции, порождаемых сложившейся системой господдержки, являются данные таблицы 33. Уровни господдержки по субъектам РФ различаются в 10-15 раз. То же самое можно сказать о поддержке разных категорий хозяйств: практически не поддерживается производство в личных подсобных хозяйствах. Средние по стране уровни господдержки КФХ на 30% ниже, чем СХО. В отдельных регионах эти различия еще больше.
Таблица 33. Неравные условия конкуренции: субсидии на 1 руб. валовой продукции сельского хозяйства (2015 г., коп.)
Неравные условия конкуренции сложились и внутри категорий хозяйств. По сельскохозяйственным организациям они особенно наглядно проявляются при группировке хозяйств по сумме полученных субсидий. В 2015 г. 248 СХО (1,2% их общего количества) получили 40,9% всех субсидий. На 1 руб. выручки эти хозяйства получали в 2,5 раза больше субсидий, чем хозяйства первой группы. Получившая наибольшие суммы господдержки группа хозяйств была самой низкорентабельной (2% без господдержки). Уровень рентабельности в организациях без учета господдержки был самым высоким (17,3%) в первой группе хозяйств, которые не получали субсидии или получали менее 11 млн руб. на хозяйство. Во второй группе хозяйств уровень рентабельности без субсидий составлял 13,6%, но за счет высоких субсидий эта группа имела такую же рентабельность, как и первая группа (23%).
Таблица 34. Группировка СХО по сумме полученных субсидий, 2015 г.
Таким образом, из всей совокупности СХО отбирается примерно 1% хозяйств, и им
выделяется основная часть средств бюджетной поддержки. Главное место в этом
списке занимают крупнейшие агрохолдинги. Чиновники, исходя из идеологи-
ческих посылок (крупное производство более эффективно), без опоры на анализ
фактических данных, безвозмездно для государства выделяют огромные сред-
ства конкретным частным собственникам, ссылаясь на правила, предусмотренные
в Госпрограмме развития АПК. Этим компаниям создаются беспрецедентные кон-
курентные преимущества по сравнению с остальными сельхозпроизводителями. Именно по этой причине рост в сельском хозяйстве обеспечивается большей ча-
стью за счет крупнейших компаний.
Теория государственной поддержки фермеров основана на данных о том, что эти
хозяйства небольшие (малый бизнес), доходы в сельском хозяйстве на единицу
вложенных средств ниже, чем в остальных отраслях, они подвержены резким ко-
лебаниям из-за погодных условий. Для того чтобы эти средства не расходовались
на крупный агропромышленный бизнес, в программах поддержки в большинстве
государств имеются ограничения на получение субсидий на одну ферму. В США
ограничения введены на общую сумму субсидий (в течение длительного времени
максимальная сумма составляла 50 тыс. $, в последние годы она была поднята до
125 тыс. долларов на одного фермера). При этом фермы с выручкой больше 900 тыс.
долларов вообще лишены права на субсидии. Имеются также ограничения на сум-
мы субсидий по отдельным мероприятиям поддержки. В ЕС есть общее требование
по ежегодному сокращению субсидий на 5% по хозяйствам, получающим в размере
более 150 тыс. евро. Дополнительные ограничения по с умме с убсидий одному хо-
зяйству может устанавливать каждая страна ЕС.
В России таких ограничений нет. Например, один агрохолдинг в 2013–2015 гг. полу-
чил более 25 млрд руб. субсидий. Так как это были преимущественно субсидии на
погашение процентной ставки по инвестиционным кредитам, выданным на 15 лет,
еще многие годы государству придется выделять деньги этому холдингу и отказы-
вать в субсидиях другим хозяйствам. В те же годы, по данным Минсельхоза РФ, из
20 заявок на гранты по созданию и модернизации фермерских молочных и иных
хозяйств удовлетворялась лишь одна. В 2017 г. из десяти заявок на субсидирование
кредитов семь получали отказ именно по причине исчерпания лимита. Выделен-
ных одному агрохолдингу средств хватило бы для удовлетворения заявок многих
тысяч фермеров. И это соответствовало бы духу теории господдержки села.
С целью обеспечения производства больших объемов стандартной продукции го-
сударство может поддерживать также крупные агрохолдинги. Но механизм этой
поддержки должен быть иным. Заинтересованное в осуществлении крупных про-
ектов государство на основе оценки бизнес-планов может делать вклады в устав-
ные капиталы таких компаний на возвратной основе и только тогда, когда эффек-
тивность государственных вложений не вызывает сомнения. Этот подход позволял
бы тратить бюджетные деньги на основе оценки ожидаемого эффекта, сохранять
контроль за реализацией крупных проектов через своих представителей в совете
директоров, получать в бюджет дивиденды по вкладам до их возврата в течение
выкупа вклада государства компанией или учредителями.