Отчет Счетной палаты об импортозамещении в молочной отрасли

Аудиторы сообщают, что в ходе экспертно-аналитического мероприятия использовали результаты собственных контрольных мероприятий Счетной палаты, мониторинга исполнения федерального бюджета, данные интернет-опроса Счетной палаты, информацию Минэкономразвития, Минфина, Минсельхоза, ФТС, Россельхознадзора и органов государственной власти субъектов, дополнительные аналитические материалы, подготовленные Всероссийским научно-исследовательским институтом племенного дела, Национальным союзом производителей молока (Союзмолоко) и Молочным союзом.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих предоставление отдельных мер государственной поддержки молочной отрасли, свидетельствует о наличии ряда недостатков, пишет аудитор Счетной палаты Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.

О субсидиях на литр

Внедренный с 2013 года механизм государственной поддержки на 1 кг молока за прошедшие 3,5 года корректировался 5 раз (практически 2 раза в год).

Более того, в процессе трансформации были изменены не только отдельные положения нормативного документа, но и основные критерии предоставления субсидий, а также показатели результативности их использования.

Предоставление с 1 января 2016 года государственной поддержки на 1 кг молока в зависимости от его сортности не соответствует требованиям ТР ТС 033/2013. По мнению Счетной палаты, в целях учета норм техрегламента в постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 года №1370 необходимо внести изменения в части исключения сортности молока при предоставлении субсидий.

Разные подходы субъектов к выдаче субсидий позволяют более четко определять круг потенциальных получателей господдержки и направлены на стимулирование производства молока в конкретном регионе. Но! качество планирования в субъектах свидетельствует об отсутствии взаимосвязи финансового обеспечения с показателями результативности, а сами показатели результативности иногда устанавливаются Минсельхозом формально.

Анализ структуры получателей субсидий на поддержку 1 кг молока за период 2014-2015 годов показывает, что общее количество получателей субсидий возросло с 6185 до 8492 хозяйств (+37 %). При этом количество сельхозорганизаций увеличилось с 4568 до 5599 хозяйств (+23 %), КФХ - с 1574 до 2807 хозяйств (+78 %), СПоК - с 43 до 86 единиц (+100 %). За I полугодие 2016 года структура получателей практически сохранилась на уровне 2015 года.

При распределении субсидий на 1 кг молока в 2015-2016 годах основной объем - 12034,9 млн. рублей, или 56,6 %, направлен 17 субъектам Российской Федерации (республики Татарстан, Башкортостан, Краснодарский, Алтайский, Красноярский, Пермский края, Московская, Ленинградская, Свердловская, Кировская, Новосибирская, Нижегородская, Воронежская, Вологодская, Белгородская и Владимирская области, Удмуртская Республика).

По итогам изучения аудиторы решили, что субсидия на литр не оказывает достаточно эффективного влияния на увеличение объемов производства молока сельхозорганизациями и КФХ в субъектах Российской Федерации.

О других мерах поддержки

В 2016 году объем господдержки молочной отрасли по отдельным мероприятиям Госпрограммы значительно вырос.

Так, в 2016 году на возмещение части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов животноводческих комплексов молочного направления (молочных ферм), а также на приобретение техники и оборудования выделено 6 млрд рублей, что более чем в 10 раз больше субсидий, утвержденных на данный вид господдержки в 2015 году - около 404 млн рублей.

Было выделено отдельное мероприятие по поддержке племенного КРС молочного направления.

На фоне роста объемов поддержки произошло реальное снижение уровня финансирования расходных обязательств субъектами с 41,9% до 30,6 %, то есть 1 рубль федерального бюджета софинансировал в 2015 году 0,72 рубля регионального бюджета, в 2016 году - 0,44 рубля.

Счетная палата отмечает невозможность или незаинтересованность отдельных субъектов исполнять принятые обязательства по финансированию мероприятий, направленных на развитие молочной отрасли, и на слабую реализацию механизма финансовой ответственности регионов и персональной ответственности их руководителей за недостижение показателей результативности.

Анализ структуры инвестиционных проектов, направленных на импортозамещение, показывает, что при их отборе не учитывалась целесообразность их реализации с учетом федерального и регионального балансов производства сельскохозяйственной продукции, достижения положительных социальных эффектов, связанных с реализацией инве- стиционного проекта, экономическая эффективность инвестиционного проекта и повышение уровня финансовой устойчивости организации, реализующей указанный проект.

Ряд отобранных инвестиционных проектов не предполагает значительный прироста молока. Например, при одном реализуемом на территории Ростовской области инвестиционном проекте, направленном на импортозамещение в молочной отрасли, прирост производства молока составит 0,03 тыс. тонн, при этом регионом производится 1080,5 тыс. тонн молока. При 3 реализуемых проектах в Краснодарском крае прирост производства молока составит 1,25 тыс. тонн при производстве регионом 1328,2 тыс. тонн молока. Приведенные данные свидетельствуют о том, что при таком увеличении производства молока достижение положительного эффекта в рамках ускоренного импортозамещения представляется очень затруднительным.

Минсельхоз России не владеет в полном объеме информацией о предполагаемом вводе мощностей по инвестиционным проектам в молочной отрасли в рамках ускоренного импортозамещения. По 78 инвестиционным проектам информация о вводе проекта или его реализации регионами не представлена.

Мощность молочных комплексов Минсельхозом России определяется показателем - количество скотомест. При этом структура, перечень оборудования и направлений, определяющих понятие "скотоместо" и компенсируемых за счет средств федерального бюджета, не определены. Так, стоимость скотоместа по отобранному инвестиционному проекту Липецкой области (988,26 тыс. рублей) в 5,8 раза выше соответствующей стои- мости скотоместа в Вологодской области (170,77 тыс. рублей).

Несмотря на принятую в середине 2015 года нормативно-правовую базу, отбор инвестиционных проектов был осуществлен Минсельхозом России только в декабре 2015 года. В 2016 году субсидируются также 2 проекта, а кассовое исполнение по состоянию на 1 октября 2016 года составляет 3192475,4 тыс. рублей, или 53,2 процента.

О лейкозе

В приложении № 5 ТР ТС 021/2011 содержится требование, которое предусматривает введение запрета на использование молока животных из хозяйств и территорий, признанных неблагополучными по лейкозу КРС, то есть к обращению может быть допущено только молоко, полученное от здоровых животных из хозяйств, где в течение последних 12 месяцев не было официально зафиксировано заразных болезней животных.

При этом самая сложная эпизоотическая обстановка складывается в Российской Федерации именно по лейкозу КРС.

При этом в настоящее время отсутствует единый реестр сельскохозяйственных организаций неблагополучных и свободных от лейкоза в течение последних 12 месяцев. Нет также информации о зараженном поголовье в хозяйствах населения.

Таким образом, реально оценить влияние требований ТР ТС 021/2011 на выбытие объемов производства молока в связи с недопустимостью его использования от больного поголовья, а также сокращением поголовья молочного стада не представляется возможным.

О безопасности молока

Анализ показывает, что, несмотря на ужесточение общих подходов к безопасности молока и молочных продуктов, закрепленных в ТР ТС 033/2013, отдельные его требования (основные с точки зрения качества продукции) отличаются от мировых стандартов.

Так, в техническом регламенте допустимые уровни по основному показателю санитарного состояния молока "бактериальной обсемененности (тыс./куб. см)", напрямую влияющие на качество продукции, начинают действовать лишь с 1 июля 2017 года. При этом ориентировочное количество бактерий в 1 куб. см молока первого сорта составляет до 500 тысяч, второго сорта - более 500 тысяч, что в разы превышает мировые нормативы.

Кроме того, в ТР ТС 033/2013 четко не зафиксирована позиция по ингибирующим веществам. При этом ингибирующие вещества в молоке ухудшают его технологическую пригодность, снижают его санитарное качество, и употребление такого молока в пищу небезопасно для здоровья человека.

Об интервенциях

Нужно учитывать, что переработчики, не участвующие в закупочных интервенциях, не заинтересованы в изменении текущей рыночной конъюнктуры (росте цен) и, следовательно, нацелены на использование иных механизмов: повышения товарности производителей сырого молока (в первую очередь в хозяйствах населения), приобретения сырья за пределами региона, на территории которого осуществляются за- купочные интервенции, снижения себестоимости производства готовой продукции за счет использования растительных жиров (фальсификации).

Учитывая короткий период между закупочными и товарными интервенциями, источники формирования финансовых ресурсов на их проведение не определены. Это вызывает определенные затруднения в случаях неэффективности товарных интервенций, в том числе, во-первых, в условиях возможного ценового демпинга со стороны основного экспортера - Республики Беларусь (ввиду более выгодных условий производства), и, во-вторых, необходимости выкупа аккредитованными предприятиями остатков интервенционного фонда с учетом 15 % скидки.

Как показывают расчеты Счетной палаты, предельный уровень минимальных цен на молоко сухое, сублимированное обезжиренное в размере 195 тыс. рублей за тонну при закупочных интервенциях спустя 3-4 месяца при проведении товарных интервенций в объеме 10 тыс. тонн сухого обезжиренного молока с 15 % скидкой может привести к выпадающим доходам федерального бюджета в размере 292,5 млн рублей.

Предложенный Минсельхозом России механизм интервенций на рынке молока представляется строго ориентированным на узкий ряд переработчиков, а не на создание благоприятных условий для расширения молочного производства.

Экономическая эффективность государственных интервенций проявляется в условиях сбалансированности рынка и видимом экспортном потенциале. В условиях постоянного дефицита в сырье проведение государственных интервенций на рынке молока представляется не вполне обоснованным.

Альтернативой интервенциям на рынке молока в целях повышения финансовой устойчивости производителей в период "большого молока" может стать механизм временной дифференциации ставок субсидий, увязанный с ценовыми колебаниями на этом рынке сельхозпродукции.

О ветсертификации

Использование электронных ВСД нацелено в первую очередь на переработчиков молочной продукции, а механизм системного подхода при оформлении ВСД в электронном виде дает дополнительные возможности выявления нелегальных грузов, защиты приобретателя от фальсифицированной продукции и планирования соответствующих мониторинговых мероприятий.

Часть отраслевого сообщества, например Национальный союз производителей молока ( Союзмолоко), считает, что, несмотря на двухлетний переходный период (с 18 декабря 2015 года по 1 января 2018 года), применение электронного ВСД для ряда продуктов переработки молока создаст труднопреодолимые барьеры.

Ряд субъектов Российской Федерации до настоящего времени не освоил электронную ветеринарную сертификацию (республики Ингушетия, Тыва и Крым, Чукотский автономный округ, Томская и Магаданская области).

Об ЛПХ

По мнению Счетной палаты, незначительный охват статистическим наблюдением производства молока хозяйствами населения не позволяет объективно оценить объемы производства молока ЛПХ, что влияет на формирование отчетных данных по Госпрограмме, используемых Минсельхозом России.

Также вызывает сомнение возможность ЛПХ увеличивать объемы производства при общем тренде на сокращение поголовья коров, как это фиксируется Росстатом в отдельных субъектах Российской Федерации.

Как считают аудиторы, для реальной оценки объемов производства молока и определения уровня самообеспеченности целесообразно исключить из учета объемы производства молока ЛПХ и скорректировать наименование целевого показателя (индикатора) Госпрограммы.

Что будет к 2020 году?

Счетной палатой был также проведен расчет прогнозной модели развития молочной отрасли к 2020 году без учета отдельных факторов (импорт, уровень инфляции и покупательная способность населения).

Расчет показывает, что для реализации оптимальной модели развития молочной отрасли и достижения пороговых значений Доктрины продовольственной безопасности к 2020 году необходима значительная интенсификация производства молока и молокопродуктов.

Однако сделать это трудно: в течение последних 3 лет продолжается тенденция сокращения поголовья КРС, объемы производства молока остались на уровне 2014 года, снижается покупательная способность денежных доходов населения.

Прогнозная модель аудиторов показывает, что к 2020 году при сохранении текущих условий производства молока поголовье коров во всех категориях хозяйств возможно увеличить по сравнению с 2015 годом до 8835,95 тыс. голов (лишь на 427,5 тыс. голов (+5 %), при этом средний удой вхозяйствах всех категорий должен возрасти до 4991,2 кг/год (на 12,8 %) за счет роста средней продуктивности одной коровы на 647,2 кг/год.

С учетом средних значений за 2014-2015 годы объем производства молока расчетно составит 37125,8 тыс. тонн (+6345,1 тыс. тонн), но останется меньше порогового значения Доктрины продовольственной безопасности - на 5667 тыс. тонн.

Доля населения, обеспеченного рекомендуемыми Минздравом России объемами потребления молока, возрастет с 65,9 % в 2015 году до 75,3 % в 2020 году.

О кормовой базе

По мнению Счетной палаты, факторами, влияющими на импортозамещение в молочной отрасли, являются недостаточно высокие темпы роста производства молока, связанные, в том числе, с низкой молочной продуктивностью и воспроизводством стада, а также недостаточное развитие кормовой базы и селекции.

По данным Росстата, объем производства комбикормов за последние годы ежегодно увеличивается на 7-10 %, однако это относится к кормам для птицеводства и свиноводства. В то же время производство комбикормов для КРС сократилось на 1,7 %.

Однако реальные объемы производства кормов назвать не представляется возможным, так как существует большое количество кормопроизводств, входящих в структуру животноводческих комплексов, комбикормовую продукцию которых Росстат не учитывает.

кормовая база определяется хозяйствующими субъектами исходя из качества стада и финансовых возможностей, природно-климатических условий регионов и уровня подготовки специалистов.

Согласно информации субъектов Российской Федерации, средняя доля затрат на приобретение кормов в себестоимости производства молока составляет 70 %, а стоимость кормов зависит от их структуры (грубые, сочные, концентрированные), что влияет, в том числе, и на коэффициент конверсии кормов.

Развитие кормовой базы напрямую влияет на продуктивность молочных коров. Этот показатель зависит в первую очередь от рациона, генетики и селекции, а также от уровня комфорта при содержании коров. По мнению экспертов, продуктивность молочной коровы зависит от кормов на 60-62 %, уровня селекционно-племенной работы - на 20-22 %, уровня комфорта животных - на 18-20 процентов.

О генетике

По мнению экспертов, для повышения конкурентоспособности отечественного молочного скотоводства необходим генетический потенциал разводимого поголовья.

Структура импортных поставок и средняя стоимость ввозимых животных существенно изменились. Так, за период 2013-2015 годов количество ввезенных племенных животных сократилось в 3 раза - с 97 тыс. голов до 33 тыс. голов, а за I полугодие 2016 года ввезены всего 6,6 тыс. голов.

При этом средняя цена одной головы увеличилась в 1,9 раза. Средняя стоимость импортированного животного в 2013 году составила 96,2 тыс. рублей, в 2014 году - 129,8 тыс. рублей, в 2015 году - 179,3 тыс. рублей, в I полугодии 2016 года - 161,7 тыс. рублей, а самые дорогие животные были привезены из Ирландии, Германии, Канады и Бельгии.

О рынке

Аудиторы сделали вывод о недостаточности объемов молока и молокопродуктов для удо- влетворения потребностей внутреннего потребления и обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

При общем уровне снижения производства сырого молока нельзя не отметить тенденцию роста производства сыров. За I полугодие 2016 года объем промышленного производства сыров и сырных продуктов достиг 185,3 тыс. тонн, превысив соответствующий показатель прошлого года на 3,5 %. Производство цельномолочной продукции в пересчете на молоко выросло на 3,1 % (до 3987,2 тыс. тонн), масла сливочного снизилось на 4,2 % (до 72,4 тыс. тонн), сметаны и творога увеличилось на 4,6 % (до 185,4 тыс. тонн) и 4,0 % (до 141,3 тыс. тонн), соответственно.

Анализ молочного рынка показывает, что, начиная с 2013 года, выросла себестоимость производства молока-сырья.

Продвижение молока-сырья по цепочке "производитель - переработчик - торговая сеть" с учетом наличия посреднического звена и торговых наценок добавляет к его стоимости более 100 процентов.

Про фальсификацию

По оценкам отраслевого сообщества, при производстве сливочного масла замена 1 % молочного жира растительным позволяет экономить порядка 1,5 тыс. рублей с тонны готовой продукции.

Анализ показывает, что на территориях регионов с высокой степенью производства фальсифицированной продукции наблюдается также высокий ее торговый оборот.

Лидерами же, как по производству фальсифицированной молочной продукции, так и по ее обороту, являются Ивановская, Магаданская, Новосибирская области, г. Санкт-Петербург.

Так, итогом недобросовестной конкуренции, сложившейся в связи с наличием на рынке фальсифицированной молочной продукции, стало скопление значительного количества нереализованной молочной продукции (в первую очередь сливочного масла) на складах молокоперерабатывающих организаций.

Определенные правовые пробелы в законодательстве не позволяют в достаточной мере развивать отрасль молочного скотоводства и производить качественную молочную продукцию. Так, в настоящее время отсутствуют нормативно закрепленные в виде инструкций методы контроля содержания большинства стабилизаторов, загустителей, наполнителей, эмульгаторов в молоке и молочной продукции. Отсутствуют методы контроля содержания аммиака, перекиси водорода, соды в сливках, молочной кислоты в кисломолочных продуктах, лимонной кислоты в молоке, многих красителей и многоатомных спиртов в молочной продукции.

По мнению Счетной палаты, борьба с фальсификацией должна носить комплексный характер, и в первую очередь должна быть направлена на снижение экономической заинтересованности при ее использовании.